迎来财政资金支持之后，广州政府统筹做地模式下的城中村改造将如何开展？

1月30日，广州市白云区罗冲围片区潭村、民科园片区大沥村等14个城中村改造项目获得国家开发银行、农业发展银行首批城中村改造专项借款授信1426亿元，首笔发放15亿元。

当天，国开行发放首批城中村改造专项借款90.8亿元，涉及广州、郑州、济南、南京、石家庄等多个城市的近百个项目，惠及村（居）民超过10万户，建设安置房23.84万套。央行向政策性银行投放的PSL（抵押补充贷款）为本轮城中村改造专项借款的主要资金来源。

近日，广州公示《广州市城市更新专项规划（2021-2035年）》《广州市城中村改造专项规划（2021-2035年）》（后称《城市更新专项规划》《城中村改造专项规划》）。相关规划提及，要强化政府对土地开发一级市场的管理，并强调"规划先行、依法征收、公平公开、净地出让"，探索政府统筹做地模式，发挥政府"有形之手"调节市场作用。

公开资料显示，白云区本次在城中村改造专项借款中申报12个项目，首批已到账专项借款10.4亿元。资金将用于项目前期工作、征收补偿安置、安置住房建设以及安置住房小区配套设施建设等。

财政资金支持有助当地政府发挥主导作用

政府统筹做地模式下，资金的来源和使用成为业内外关注的重点。广州市社科院城市管理研究所所长黄石鼎告诉第一财经记者，本次城中村专项借款这类财政资金的支持，这将有助于政府在城中村改造中发挥主导作用。

广东省房协专家委特约研究员、克而瑞广佛地区首席分析师肖文晓告诉记者，根据去年广州市政府发布的《广州市统筹做地推进高质量发展措施的通知》，未来广州旧改试点以越秀集团、广州建筑/地铁/城投/交投、珠实集团、机场建投集团等全资国企为做地主体，参与旧村、TOD、成片开发等土地整理。这里核心问题是资金来源，PSL资金的注入非常重要，这等于为这些地方国资参与城中村改造提供一个中长期的低成本的资金来源渠道。

依据广州《城中村改造专项规划》，探索以政府统筹做地模式推进城中村改造分为两种模式。模式一是做储结合，滚动开发。由政府认定的做地主体筹集资金配合属地政府实施征收补偿安置工作，实施道路、供水、供电、供气、排水、通讯、照明、绿化、土地平整等配套设施建设工作，整理的土地纳入储备后组织土地供应，助力重大项目"上马"。

模式二即是改储结合、带方案招商。政府在确定规划指标、合作单位选择条件和净地出让等前提下，公开择优选择优质合作单位，相应项目土地依法实施综合评价出让或带设计方案出让，发挥政府"有形之手"调节市场作用，积极引入民间资本参与。

除探索申请使用国家有关城中村改造项目的专项补助外，广州还有计划将符合条件的城中村改造项目纳入地方政府专项债券等政府财政资金支持范围，设立城中村改造专项借款与公司信用类债券，鼓励银行业金融机构按照市场化、法治化原则提供城中村改造专项贷款，专款专用、封闭管理，加大对城中村改造资金支持力度。

优化成本核算与征拆标准

广州城中村数量在一线城市中是最多的，当地对城中村改造起步于2000年代，目前已完成全面改造的不足3%。过往，当地城中村改造以单个项目经济平衡测算需求建设总量，希冀通过城市更新解决一揽子城市建设问题，从而提出较高的容积率、建筑高度等要求。

《城中村改造专项规划》谈及，在过往改造过程中，存在不同核定方式核定总量差异较大的情况，与项目自身改造无关的费用被纳入改造成本，建设量也被不断推高。文件指出，以单个项目经济平衡测算需求建设总量，普遍提出较高的容积率、建筑高度等要求，如规划按此修改，将影响城市功能和品质。

黄石鼎认为，以前广州城中村改造市场主导，大部分属于市场运作、商业操作，以楼盘开发为主，房地产行为更多考虑的是经济效益，这是目前已完成全面改造的城中村不足3%的重要原因之一。

规划文件指出一个当前瓶颈问题，即村民改造期望高，希望获得更多额外的补偿面积难以实现，从而带来留守户问题，导致城中村改造推进情况不够理想。此前，有相关从业者告诉记者，城市更新项目前期工作较为琐碎复杂，较为耗费资金和人力物力。在行业处于整体增长阶段时，开发商为"加快做通村民工作"，或会在政府给予的补偿基础上加价补贴。但当行业呈现下行态势时，开发商自身资金实力相对有限并对未来销售预期不够高的情况下，自掏腰包去加高补贴的方式难以持续。

黄石鼎还表示，如今政府主导的城中村改造模式，与过去城中村改造模式完全不一样。首先，土地性质变更为国有来进行配套设施建设工作。其次，改造过程中将同时考虑社会效益和经济效益，是一盘棋的方式来运作，而不是以往"一村一策"地去进行。最后，是提高土地利用效率，从城市发展的角度出发，与产业发展相辅相成。

广州《城中村改造专项规划》强调，发挥政府主导作用来优化成本核算与征拆标准。结合项目实际情况，考虑由政府承担部分区域性城市基础设施和公共服务设施建设，以降低融资建设量和开发强度。

此外，复建区除落实"一户一宅"户均标准的住宅需求外，尽量安排产业建筑给予补偿，提高复建产业物业占比，保障产业空间。在满足产城融合、职住平衡要求前提下，融资区可尽量安排住宅建筑，合理降低融资建设量。依法合理核定村民、非村民的复建方式与复建量，在保障合法权益的前提下安排部分货币补偿，降低回迁建设量。

如何平衡各方利益

肖文晓告诉记者，对广州这样的一线城市而言，旧改工作的开展是下一个十年的工作重点。有了资金支持，这项工作才能更加顺利地推进，从而让各方对接下来房地产市场的长远发展更有信心。

在谈及未来用所在城中村改造项目地块的土地出让费、房产销售和物业经营的收入偿还专项借款这一问题时，肖文晓表示这是如何算好经济账的问题。他认为，虽然房地产已经过了总量短缺的阶段，但是并不是说接下来就没有住房需求了。现在很多旧改项目都是位于主城区的城中村，地段和区位的价值摆在那里，本身区域内的土地供应也比较稀缺。未来区域的住房需求主要靠旧改去解决供应问题，不管是新建的保障房还是商品住房。

黄石鼎告诉记者，由政府主导的城中村改造的好处，得放眼看五六年后，当地城市面貌会焕然一新。当然在操作环节亦有挑战，考验当地政府对经济和城市建设的驾驭能力。

据了解，城中村居住成本相对较低，在城市化发展过程中吸纳大量外来人口，为当地经济发展作出贡献。但广州城中村是超大城市中规模、功能过度集中，人口过度集聚，大城市病尤为突出的典型区域，存在功能混合度高、人口密度高、开发强度高、人居品质不足、安全保障不足、配套设施不足、基层治理不足等情况。

以往，如何平衡政府、村集体、村民、久居非村民、二房东三房东、租户、开发商的需求与利益，成为城中村改造过程中的重难点。黄石鼎以征收前的确权工作为例，表示确权过程就是消除矛盾的过程。确权工作非常复杂，需要法律界人士介入。涉及对违章建筑的判定的政策很多、很细。他认为城市的更新改造是大势所趋，在确权过程中应把如何照顾各方利益这一问题解决掉。

广东正大联合律师事务所高级合伙人廖秋权告诉记者，在城中村改造过程中，多方利益博弈这种影响改造进度的因素以后也会存在，未来需明确的是政府做地模式下如何与自主改造的衔接和利益平衡。

规划文件指出，至2027年广州计划累计推进城中村改造约90平方公里，重点推进活力创新轴、重点功能片区核心区、综合交通枢纽、重要民生改善以及促进历史文化保护的城中村改造项目。

而到2030年，则将累计推进城中村改造约120平方公里，重点推进涉及南沙新区、东部中心、北部增长极等重点地区的城中村改造项目。至2035年将累计推进城中村改造约155平方公里，重点推进涉及周边城区民生改善的城中村改造项目。

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宋婕

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